各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
审计署2003年9月至2004年1月，对17个省（市、自治区）税源比较集中的35个市（地）2002年1月至2003年9月的税收征管情况进行了专项审计调查，重点抽查了788户企业的纳税申报、税款缴纳、税收优惠政策执行以及税收流失情况，并向国务院提交了《审计署关于788户企业税收征管情况的专项审计调查报告》。从对788户企业的审计调查情况看，税收征管工作还存在一些问题，仍然还有不少的薄弱环节，税收征收管理和执法有待进一步加强和规范。现将有关情况通报如下：
审计报告指出了税收征管中存在的问题，主要是：
一、税务部门受税收计划和地方财政预算刚性等因素影响，人为调节税收进度。
一些税务部门在完成上级下达的年度税收计划的情况下，人为控制税收入库进度，将税源留在企业。2002年底和2003年9月末，分别有106.32亿元、102.95亿元应入库税款因此未征收入库。主要表现：一是在企业货币资金充足的情况下，税务机关有税不征；二是违规批准缓税；三是利用税款过渡户和违规退库等方法调节收入。另外，在经济欠发达地区，税务机关为完成税收计划，存在征收“过头税”现象。
二、企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失。调查的788户企业中有100户存在此问题，导致少缴税款14.25亿元。主要表现：一是企业采取违规核算等手法，少申报和缴纳税款；二是有的企业利用优惠政策少缴税款。
三、地方政府干预税收政策执行情况仍然存在。在审计调查的35个市（地）中有19个市（地）存在地方政府干预税收政策执行以及越权减免税问题。调查还发现，部分地方政府为吸引投资，违反国务院规定自行制定税收返还政策，损害税法的严肃性。
四、税务部门征管不力，造成税收大量流失。调查的788户企业中有169户由于税务部门征管不力，导致税收流失27.60亿元。主要表现：一是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税；二是对企业纳税申报审核不严，导致税收流失；三是稽查查补税款不按规定加收滞纳金；四是部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，税务机关具体执行政策时把关不严，导致部分纳税人钻“空子”，造成国家税收流失。
上述情况表明，部分基层税务部门还没有牢固树立“聚财为国，执法为民”的思想，还没有真正将党中央、国务院的方针政策和总局的要求贯彻到各项工作中去，执法不规范，管理不到位问题突出。同时，也表明了部分地方政府行政行为不规范，对税务部门独立执法带来的干扰。
为此，总局要求：
第一，提高认识，进一步规范执法。各级税务机关要按照最近召开的全国税收征管工作会议要求，统一思想，充分认识审计监督对促进依法治税，进一步提高征管水平的重要意义。要认真对照《审计报告》，举一反三，切实改进工作中存在的问题和不足，严格按照税收征管法的要求，依法管理，规范执法。
第二，坚持组织收入原则。各级税务机关要始终坚持“依法征税、应收尽收、坚决不收过头税、坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，坚决杜绝按计划人为调节收入。要进一步改进和完善组织收入工作考核办法，将考核税收计划完成情况转变为重点考核税收征管质量，并通过加强税收预测和分析，及时调整计划，使税收计划更加接近税源实际，更好地发挥预算和计划的指导性作用。
第三，切实加强缓税、欠税管理。各地应严格按照《税收征收管理法》及其《实施细则》规定的审批权限、范围和时限严格掌握，不得随意扩大解释。要依法运用各种控管办法，严格欠税滞纳金制度，实行欠税公告制度，加大欠税清缴力度。特别是对生产经营好、货款回收正常的重点行业，如烟草、石油、化工、电力、冶金等行业，要严格控制新欠发生和缓税审批，陈欠税款也要及时清缴入库。
第四，依法加大对涉税违法行为的处罚力度。各级税务机关应严格依照税收法律、法规的规定，严厉打击各类偷逃骗税行为，要依法处罚。严肃纠正“检查紧、处罚松”的现象，维护税法的严肃性和统一性。
第五，完善和加强监督制约机制，严格过错追究。各级税务机关要认真落实税收执法责任制，加强对执法的过程监控，通过制度的约束，监督税务行政执法权，确保依法行政。对税务执法人员有执法过错的，要按照税收执法责任制的要求严格进行责任追究，如涉及违法违纪问题的，移交有关部门予以处理。
附件：审计署关于788户企业税收征管情况的专项审计调查报告 国务院：
为了解目前税务部门税收征管质量状况，2003‘年9月至2004年1月，我署组织了对黑龙江、上海、江苏，湖南、四川、甘肃等17个省（区、市）税源比较集中的35个市（地）2002年1月至2003年9月税收征管情况的专项审计调查，重点抽查了788户企业的纳税申报、税款缴纳、税收优惠政策执行以及税收流失等情况.现将调查情况报告如下：
一、基本情况
此次审计调查的788户企业，大都是财务制度比较健全、财务管理相对较好的重点税源大户，纳税规模占35个市（地）税收收入的20％左右，年实现税收超过百万元的企业占90％以上。其中，股份制企业367户，占46.57％；国有企业218户，占27.66％；涉外企业112户，占14.21％；集体企业52户，占6.60％；其他企业39户，占4.95％。
调查结果：788户企业2002年实现税收1 173.47亿元，缴纳税款1105.03亿元，少缴税款133.85亿元；2003年l至9月实现税收1037.78亿元，缴纳税款978.82亿元，少缴税款118.94亿元。其中存在违规涉税问题的企业532户，占调查企业总数的67.51％。
基本评价：近年来各级税务部门积极推进各项税收征管改革，税收征管质量和水平不断提高，有力地促进了税收的持续快速增长，但税收征管中仍存在一些问题，主要是：税务部门人为调节税收进度、企业纳税申报不实、一些地方政府干预税收征管.从企业经济性质分析，集体和股份制企业少缴税款现象较为严重，2002年这两类企业少缴税款分别占其实现税收的24.71％和16.55％，2003年1至9月少缴税款分别占其实现税收的17.95％和18.28％（见表1）从收入级次分析。地方税的征管质量不如中央税和共享税（见表2）这些财务健全的重点税源企业税收征管质量尚且如此，财务不健全的小型企业情况更不容乐观，税收征管质量亟待提高。
二、主要问题
（一）税务部门受税收计划和地方财政预算刚性等因素影响，人为调节税收进度一些税务部门在完成上级下达的年度税收计划的情况下，人为控制税收入库进度，将税源留在企业788户企业中有364户（占46.19％）存在此类问题。2002年底和2003年9月末，分别有10632亿元，102.95亿元应入库税款因此未征收入库.其主要表现：一是在企业货币资金充足的情况下，税务机关有税不征。如云南省安宁市国税局在昆明钢铁集团有限责任公司银行存款余额超过8亿元的情况下，将其2002年l至11月应纳税款巧15，385.39万元，延迟到2003年征收入库；湘潭市国税局在湘潭钢铁集团有限公司2002年底货币资金达3亿多元的情况下，未将其新增加的增值税欠税3，083.65万元征收入库。二是违规批准缓税，将税款延期入库。如2002年黑龙江省国税局对大庆油田有限责任公司、哈药集团等12户生产经营状况良好、有充足货币资金的企业，采取逐月或逐季批准缓征的方式，累计缓税达155亿元，占当年12户企业应征税收的86.11％，其中年底仍未入库37.72亿元。三是利用税款过渡户和违规退库等方法调节收入。如上海市税务局黄浦区分局以上海黄浦住安建筑工程有限公司名义开设银行账户，并通过该户调节税收收入，2002年1月至2003年9月，从国库中迟到该账户的月平均税款余额为20，709万元.哈尔滨市地方税务局香坊分局对黑龙江移动通信公司2002年底已申报入库的个人所得税559.7万元，以“误收收退税”的名义退库，2003年1月又重新征入库。
另外，在经济欠发达的内蒙。江西、四川等地区，税务机关为完成税收计划，征收“过头税”10.02亿元。如四川省德阳市什邡县地税局2002年根据县政府保财政收入基数的要求，多征德阳蓝剑包装股份有限公司企业所得税1 550万元，占该企业应缴企业所得税203万元的7.64倍。
审计调查还发现，国税、地税部门由于受各自税收计划的影响，对同一纳税人分别存在少征和多征两方面的问题。如河北省新乐地税局在石家庄新乐国人啤酒有限公司2003年9月末欠缴“两税”（应由国税局征收）133亿元的情况下，多征城建税和所得税1，859万元。湖北省红安县地税局在红安卷烟厂2002年12月底欠缴“两税”22，358万元的情况下，多征城建税4，522万元。
（二）企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失
2002年至2003年9月，788户企业中有100户（占12.69％）存在核算、申报不实以及骗取税收优惠等，由此少缴税款14.25亿元。主要表现：一是企业采取违规核算等手法，少申报和缴纳税款。如2002年中国石油天然气股份有限公司大庆石化分公司采取少计收入、多列成本的手法，少计增值税。所得税等税款1，471.52万元。南京市玄武区城建建设综合开发有限公司等4户企业，截至2003年9月未及时结转已完工项且利润，少缴纳企业所得税4，500.97万元.审计调查发现，部分由地方政府出资兴办的企业，少申报和缴纳税款情况更为严重。如江苏省国信资产管理集团有限公司是代表江苏省政府行使国有资产出资人职能的企业，其所属国际信托公司、投资管理公司2002年少申报各项税收9，520.44万元.江苏交通产业集团有限公司是江苏省政府用预算外交通资金投资成立的企业，自1998年成立以来，一直未办理所得税纳税申报，少申报所得税19，850万元.二是有的企业利用优惠政策少缴税款。如海南鲁能广大置业有限公司将其关联企业在岛外的购销业务利润转到海南核算，以享受海南经济特区所得税优惠政策，2002年获所得税减免1，562.46万元。海南汽车制造有限公司和一汽海南汽车有限公司2002年申请减免税时，上报的岛内岛外销售比例与实际不符，多享受“地产地销”增值税减免14，081.55万元。
（三）地方政府干预税收政策放行情况：仍然存在
在调查的35个市（地）中有19个市（地）存在地方政府干预税收政策执行以及越权减免税问题.调查的788户企业中有46户（占5.83％）享受地方政府越叔批准的各类减兔税政策。如内蒙古自治区政府自定税收优惠政策，对高新技术企业和横向联合企业实行“减免五年企业所得税”和“三年免征两年减半企业所得税”的办法.2002年至2003年9月来，该区税务部门据此批准减免8户企业所得税4，936.74万元。2002年至2003年9月，陕西省财政厅、地税局、国税局等五家单位经省政府批准，对陕西金秀交通有限公司取得的公路运营收入，由税法规定的5％税率改按3％的税率征收营业税及附加，致使该公司少缴税款277万元。2002年，杭州市萧山地税局依据地方政府政策，将国家对新办劳动就业服务企业的所得税优惠政策扩大到21户非劳动就业服务企业，减免所得税1，741.35万元。
审计调查还发现，部分地方政府为吸引投资，违反国务院规定自行制定税收返还政策，不仅损害了税法的严肃性，而且加剧了企业的不公平竞争，导致一些企业为追逐税收优惠，在地区间无序流动。如呼和浩特市和林县盛乐经济开发区自定税收返还政策，将税务局征收的地方收入全部返还给企业，仅2002年返还蒙牛乳业股份公司税款就达4，900多万。
（四）税务部门征管不力，造成税收大量流失
调查的788户企业中有169户（占21.45％）由于税务部门征管不力，导致税收流失27.60亿元。主要表现：一是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。审计抽查发现，有83户存在此问题，共少征税款20.52亿元。如2002年至2003年9月，上海市浦东新区地税局对在浦东新区内注册、区外经营的上海市烟草贸易中心卷烟经理部，按浦东新区优惠政策减免企业所得税22，914万元；上海市国税局、地税局第六分局在上海农工商超市有限公司税收优惠政策期满、当年新安置待业员达不到国家规定比例的情况下，批准该公司减半征收企业所得税，少征税款13，333万元。二是对企业纳税申报审核不严，导致税收流失.如截至2003年6月底，内蒙古伊敏华能东电煤电公司在申报纳税时，将向关联企业借款超过其注册资本50％部分的利息支出，全部在税前列支，税务人员审核不严，致使企业少缴所得税4，622.75万元。三是稽查查补税款不按规定加收滞纳金。无锡市国税局稽查局2002年对稽查案件查补税款全部未征收滞纳金，据对该局2002年至2003年9月稽查案件中涉税金额前21名企业统计，应征未征滞纳金达1，549.86万元。四是部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，税务机关具体执行政策时把关不严，导致部分纳税人钻“空子”，造成国家税收流失.如南京市科学技术局将从事商品流通的南京医药股份有限公司，经营手机 销售、娱乐、印刷等业务的南京鸿兴达通信实业有限公司，从事长江货运的南京水运实业股份有限公司等，认定为高新技术企业，002年至2003年9月，税务部门据此批准减免税5，667.8万元。
三、审计建议
（一）进一步完善税收工作考核机制，努力构建依法治税的税收征管环境.目前，各级税务机关在制定和分配税收计划工作中，仍采取“基数加增长率”的模式，这样做有其历史的原因，对税收的持续快速增长也发挥了一定的积极作用.但计划与实际往往存在较大出入，且税收计划完成的好坏不仅是上级税务机关考核下级税务部门工作业绩的重要内容，也是各级政府评价、奖励税务部门最直接的参考依据。在这样一种税收计划管理和考核机制下，税务机关在完成税收计划后，为防止基数过大，往往延压税款，而在完不成税收计划时，则又容易出现征收“过头税”的问题，很难做到依法治税.为此，建议国家税务总局进一步完善税收管理机制，逐步以税收征管综合质量考评取代现行的税收计划考核，从制度上保证税务部门依法治税，杜绝人为调节税收入库进度现象的发生。
（二）严管重罚，加大对偷逃税行为的处罚力度.在目前自主申报纳税的税收征管模式下，对偷逃税行为的处罚力度，直接影响税收征管秩序。从这次调查情况看，由于税务机关对偷逃税行为处罚不力，在一定程度上助长了纳税人偷逃税的主观故意。在调查的788户企业中，2002年有157户企业的偷逃税行为被查处，税务机关仅对其中的48户处以罚款，对52户加收滞纳金，处罚率和滞纳金加收率（按户次）分别仅为30.57％和36.31％，远远低于税法规定的处罚标准。这样的处罚对少数存在侥幸心理不依法纳税的企业，起不到震慑作用。建议各级税务机关对偷逃税行为要严格执法，以保证税法的严肃性。
（三）强化征管，建立严格的责任追究制度。目前执法不严、征管不力，已成为税收征营中带有一定普遍性的问题。究其原因，虽然存在地方政府干预、征管手段落后等外部因素，但税务系统对税收执法行为缺乏严格的责任追究制度也是一个重要原因。建议国家税务总局尽快建立严格的责任追究制度，在依法赋予税务机关和税务人员征管权利的同时，明确其应该承担的责任，使税收征管权利和责任相统一。 以上报告已征求国家税务总局意见。如无不妥，我署将在适当时候对外公告。
（审计署二〇〇四年五月二十六日审发[2004]39号通知，国家税务总局二〇〇四年八月三十日国税发〔2004〕111号通知转发，自治区地方税务局二〇〇四年十月十日新地税发〔2004〕162号通知转发）补充通知：
第一，各级地方税务局要进一步提高认识，统一思想，尽快完善税收执法程序，规范税收执法行为。各级税务机关的领导干部和广大一线税务执法人员，要认真学习《审计报告》内容，要把《审计报告》中所反映出的税收征管问题，和自身的税收执法行为认真对照检查，寻找工作中存在差距和不足，有针对性地改进和完善，要严格按照税收征管法及其相关税收法律法规的要求，依法进行管理，规范税收执法行为，进一步提高我区各级地方税务机关的税收征管水平。
第二，各级地方税务局要严格执行税收政策，切实加强对企业的缓税和欠税管理。各地应严格按照《中华人民共和国税收征收管理法》及其《实施细则》规定的审批权限、范围和时限执行有关的缓税和欠税政策，不得随意变通现行税法，违背经济发展规律，人为调节税收收入进度，严禁税务机关在执法过程中有税不征、预留税款和违规批准缓税，也决不能为完成当年度的税收计划，征收“过头税”，变相加重纳税企业负担。各级地方税务局要根据本地经济发展的实际情况，认真分析和测算税源，如实征收各种税款，做到应收尽收；要逐步完善各种控管办法，提高税收征管质量；要严格执行欠税滞纳金制度，及时公告欠税，加大欠税清缴力度，防止新欠发生和违规缓税审批。
第三，各级地方税务局要强化税收执法监督检查工作，严格实行执法过错责任追究制度。各级税务机关要认真落实税收执法责任制，要按照国家税务总局下发的《税收执法检查规则》的要求开展本地区的税收执法检查工作，要逐步实现税收执法检查的日常化。要通过真实有效的执法检查工作，加强对执法的全过程监控，做到随时发现问题，随时纠正问题，确保各级地方税务局依法行政。对税务执法人员在执法过程中的错误，要严格按照税收执法责任制和过错责任追究制度的要求进行责任追究，对于涉及违法违纪税务人员，及时移交有关部门予以处理。今年，税收执法检查重点抽查的重点就是检查各级地方税务机关税收执法检查的日常化及采取的具体措施等情况。
各级地方税务局要自觉接受当地审计部门的同级审计，认真对待审计部门提出的审计建议，做到有错必纠。通过外部的有效监督，坚决制止违法违规的税收执行行为，逐步提高税收征管过程的透明度，创造良好的依法治税环境。
第四，各级地方税务局对企业的经营活动，一方面要加强税法的宣传、教育和引导，为企业提供纳税服务，主动帮助企业规范自身的纳税行为；另一方面要严格依照税收法律、法规的规定，对违反税法行为给予相应的处罚，以示惩戒。对于企业的各类偷逃骗税等恶意行为要依法查处，严厉打击，以维护税法的严肃性和统一性，维护税法的尊严。
